ارزیابی عملکرد شوراهای حل اختلاف در گفتوگوی اختصاصی خانم ناهید خورشیده از «نشریه مأوی» با حجتالاسلام و المسلمین احمدیمیانجی - رئیس مرکز شوراهای حل اختلاف کل کشور
پیشینه تشکیل این نهاد شبهقضایی
در دوره ریاست آیت الله یزدی بر قوه قضاییه، اندیشه تشکیل یک ارگان و سازمان با سیستم نیمهقضایی پایهریزی شد. در آن زمان بحث بر سر این بود که در کنار دادگستری از افراد سرشناس و متنفذ که در میان مردم دارای محبوبیت در..
جهت حل و فصل دعاوی و اختلافات موجود هستند، استفاده شود تا به این ترتیب مراجعات مردمی به دستگاه قضایی کاهش یابد.
در دستگاه قضایی فصل خصومت میشود؛ اما آثار اختلاف و دعوا در اذهان دو طرف باقی میماند. معمولاً حاکم مغرور است و محکوم معتقد به این که حقش تضییع شده است و از حاکم کینه به دل میگیرد که گاهی تبعات و عواقب چنین مسئلهای بسیار ناخوشایند است. بنابراین با این هدف که مردم را تشویق به حل مشکلات خود از طریق صحبت، مذاکره و سازش کنیم، این نهاد پایهریزی شد و تا این فرهنگ در میان مردم جا بیفتد و پیاده شود و این فکر شکل قانونی بـه خـود بـگـیرد، موضوع به دوره تــصـــدی آیـــتالــلـــه هــاشـمــی شاهرودی کشیده شد.
در این زمان ماده 189 و آییننامه اجرایی آن تهیه شد و به تصویب هیئت دولت و تأیید رئیس وقت قوه قضاییه رسید و به اجرا درآمد. به این ترتیب اولین شورای حل اختلاف در سال 1381 در کشور آغاز به کار کرد. البته آن فکر اولیه با آنچه تحقق پیدا کرد، تفاوت داشت؛ به این ترتیب که در ابتدا صرف قضیه ریشسفیدی و کدخدامنشی مطرح بود؛ اما به مرور چیزی که در اجـرا تـحقق یافت این بود که علاوه بر برقراری صلح و سازش، در بعضی موارد هم صلاحیت رسیدگی به دعوا و اصدار حکم به شوراهای حل اختلاف اعطا شد.
در این مقطع مسائل و سؤالاتی مورد بحث قرار گرفت؛ از جمله این که آیا شوراهای حل اختلاف صلاحیت صدور حکم را دارند یا فقط میتوانند اقدام به برقراری صلح و سازش کنند و نکات مطرح در آییننامه کافی هستند یا باید صلاحیتهای بیشتری به این شوراها داده شود. همچنین بحث تعداد و کمیت شوراها نیز مطرح شد.
با توجه به نظر و سیاست رئیس وقت قوه قضاییه، شوراهای حل اختلاف از لحاظ کمیت و نیز صلاحیت گسترش قابل توجهی پیدا کردند؛ به طوری که تعداد آنها در کل کشور به 25 هزار شعبه رسید. از سوی دیگر، اندکی از صلاحیتهای کاری دادگستریها هم به شوراها داده شد که البته در این خصوص میان برخی از قضات و حقوقدانان اختلاف نظر وجود دارد؛ به این ترتیب که آیا با تصویب صلاحیتهای شورای حل اختلاف در قانون، دیگر شعب دادگاههای دادگستری صلاحیت رسیدگی به برخی امور را دارند؟
در عین حال، به علت بالا بودن ورودی پروندهها به دادگستریها، آنها از خود سلب صلاحیت کردهاند؛ گرچه از نظر قانونی شاید به این مسئله اعتقادی نداشته باشند.
تشکیل شوراهای حل اختلاف چه تأثیری در روند ورود پروندهها به دادگستریها و رسیدگیها داشته است؟
یـکـی از اهـداف تـشـکـیـل شـوراهـای حـل اخـتلاف جلوگیری از ورود بیرویه پروندهها به دادگستری و نیز سبک کردن بار کاری قضات دادگاهها بود. براساس آمار ارائه شده، شوراها توفیق نسبتاً خوبی در این زمینه داشتهاند و در حدود 45 درصد از میزان واردههای دادگستریها را کم کردهاند. اگر بخواهیم با زبان آمار صحبت کنیم، باید بگوییم در سال 1381 که سال راهاندازی این شوراهاست و نیز با توجه به ناشناخته بودن آنها این حضور به میزان 2 درصد تأثیر داشته است؛ اما در سال 1382 با 392 هزار و 737 پرونده وارده این تأثیرگذاری به میزان 8/5 درصد و در سال 1383 با وارده یک میلیون و 376 هزار و 203 پروندهای به میزان 2/20 درصد افزایش یافت. در سال 1384 با ورود 3 میلیون و 636 هزار و593 پرونده به شعب مختلف شوراهای حل اختلاف سراسر کشور، این شوراها به میزان 8/33 درصد، در سال 1385 با ورود 4 میلیون و 252 هزار و 660 فقره پرونده به میزان 37 درصد و در سال 1386 به وارده 4 میلیون و 613 هزار و 208 فقره پرونده در حدود 49 درصد اثرگذار بودهاند. سال گذشته نیز شوراهای حل اختلاف با وارده 5 میلیون و 987 هزار و 82 پرونده به میزان 2/43 درصد در کاهش ورودی پروندهها به دادگستریهای کشور نقش داشتهاند.
نقش این نهاد را در گسترش فرهنگ صلح و سازش تا چه اندازه با توفیق همراه میدانید؟
یکی از وظایف دادگاهها انجام مذاکره و برقراری صلح و سازش بین طرفین دعواست؛ منتها آشتی و پایان دادن به اختلافات از جمله اختلافات خانوادگی و ملکی معمولاً نیازمند صرف وقت زیادی است تا به نتیجه برسد. کثرت کار و حـجم بالای پروندهها فرصت چندانی را به قضات نمیدهد. شوراها در این زمینه به عنوان یک بازوی اجرایی قوی اقدامات شایستهای را انجام دادهاند؛ بهخصوص در دو سال اول شروع به کار این نهاد این توفیقات بسیار بزرگ بود. به عنوان مثال، بزه قتل در استانهای لرستان و خوزستان تبعات بزرگ اجتماعی را به همراه دارد. ما از طریق شوراهای حل اختلاف توانستیم تعدادی از پروندههای قتل را که سبب جلای وطن یک طایفه شده بودند، به سازش منتهی نماییم. طبق گزارشهای واصل شده، در هویزه بعد از راهاندازی شـوراهـا تـا مـدتها دادگستری واردهای نداشته است. همچنین در برازجان تعداد قابل توجهی از پروندههایی که حدود 25 سال عمر داشته و به مرور زمان خود زاد و ولد کرده و تبدیل به پروندههای متعددی شده بودند، از طریق شوراها حل و فصل و مختومه شدهاند.
در سال 1387 تعداد 645 هزار و 568 پرونده حقوقی و 463 هزار و925 پرونده کیفری به مصالحه ختم شدهاند و در مجموع حدود یک میلیون و 100 هزار پرونده در کل کشور از این طریق مختومه شده است که از ارزش بالایی برخوردار میباشد. به نظر میرسد پس از این که شوراها با توجه به سیاست کلی قوه قضاییه به سمت صدور حکم رفتند، مسئله صلح و سازش در آنها کمرنگ شد. در واقع اگر آن سیاست اولیه ادامه پیدا میکرد، از شوراهای حل اختلاف کارآمدتری در زمینه صلح و ســازش بــرخــوردار مـیشـدیـم و بـا مشکلات فعلی مواجه نبودیم.
با گذشت مدت زمانی از اجـرایـی شـدن قـانـون جـدید شوراهای حل اختلاف، وضعیت جدید را چگونه ارزیابی میکنید؟
همانطور که گفته شد این قانون تصویب شده و اکنون در حال اجراست. بنابراین همه ما ملزم هستیم که آن را اجرا کنیم. اما این موضوع که آیا وضعیت جـدیـد مـطلوب و به صلاح جامعه است یا این که با توجه به اصلاح قانون بهتر است به سمت شـوراهـای مـصـالحه برویم یا به دنبال شوراهای بینابین باشیم، نیاز به انجام تحقیقات و بررسیهای جدی دارد.
شـوراهای حل اختلاف کنونی قابل مقایسه با شوراهای سالهای 1381 و 1382 نیستند و طی این سالها اعضای شوراها تجربههای بسیاری را اندوخته و بر قضایا مسلط شدهاند. مطابق قانون جدید برای عضویت در شورای حل اختلاف در شهرها متقاضیان باید مدرک کارشناسی داشته باشند. در راستای اجرایی شدن این قانون، شوراهای حل اختلاف استانها تعداد قابل توجهی از نیروهای کیفی خود را که در حصول صلح و سازش نقش عمدهای داشتند، از دست دادند. علاوه بر آن، محدودیت سن نیز به آن افزوده شده است. به این ترتیب پیدا کردن اعضای جدید با این شرایط از معضلاتی است که ما به آن برخوردهایم. به نظر میرسد با یک قانون و به یک شکل نمیتوان با همه شوراها رفتار کرد. به عنوان مثال، نحوه عملکرد یک شورا در شـهـری بـزرگ مانند تهران یا تبریز یا شیراز با شورای تشکیل شده در یـک روسـتـای دورافـتـاده به یک شکل نیست.
من بر این اعتقاد هستم که اگر ما شوراهای حل اختلاف را به تناسب صلاحیتها درجهبندی کنیم و بعضی از آنها را منحصر به صلح و سازش نماییم و از سوی دیگر، صلاحیتهای فعلی برخی دیگر از آنها را تا حدودی کم و زیاد کنیم، برای دستگاه قضایی و مردم بسیار مفیدتر خواهد بود. در این تقسیمبندی به تناسب صلاحیتها شرایط اعضا تفاوت داشته و شرایط متناسب با وضعیت مسئولیت قرار داده میشود. طبعاً کسانی که میخواهند در شورای مرکزی و درجه یک فعالیت کنند، باید شرایط سنی لازم را داشـتـه و دارای مـدرک تحصیلی کارشناسی یا کارشناسی ارشد باشند. از آن سو، در شوراهایی که در روستاها تشکیل میشوند، با توجه به این که موضوع سواد چندان اهمیت ندارد، افراد ریشسفید و معتمد که مردم از آنها حرفشنوی دارند برای حل اختلافات انتخاب شوند. هماکنون برخی شوراها از حضور افرادی بهرهمند هستند که با وجود سواد کم کاربرد اصلاحی فراوانی در جامعه دارند. به عنوان مثال، در یکی از استانها یکی از کسبه معمولی در طول یک سال تعداد قابل توجهی از پروندههای منجر به قتل را به سازش منتهی نموده که دارای ارزش بسیاری است.
ریاست محترم جدید قوه قضاییه نیز نسبت به این امر توجه ویژهای دارند و بحثهای فراوانی در حضور ایشان صورت گرفته و اقدامات کارشناسی در این زمینه انجام و برای آینده برنامهریزی شده است. البته همه بر این امر متفق هـسـتند که باید ارگانی مـتـکـفـــل صــلـــح و ســـازش شـــود و بهخصوص بر قوه قضاییه تکیه داشته و مورد تقویت و حمایت این قوه باشد. مسائلی همچون افــزایــش صــلاحـیــت قـضــایــی یـا درجهبندی شوراها از جمله بحثهای دیگری است که درخصوص آن مذاکرات ادامه دارد و هنوز به تصمیم نهایی نرسیدهایم .
صـلاحیت شوراها تا چه اندازه است؟
مطابق قانون در زمینه صلح و سازش شوراها میتوانند در تمامی امور مدنی و حقوقی، تمامی جرایم قابل گذشت و نیز جنبه خصوصی جرایم غیرقابل گذشت وارد شوند. در رابطه با مجازاتهای بازدارنده و اقدامات تأمینی و تربیتی در روستاها و همچنین در جرایم رانندگی دارای مجازات نقدی حداکثر تا 30 میلیون ریال یا 3 ماه حبس این شوراها میتوانند تأمین دلیل بـدهـنـد. البته شوراها از صلاحیت صدور حکم حبس برخوردار نیستند و در دعاوی مالی در روستاها تا سقف 20 میلیون ریال و در شهرها تا 50 میلیون ریال صلاحیت رسیدگی دارند. در تمامی این موارد قاضی با مشورت اعضای شـــورای حــل اخـتــلاف حـکــم میدهد.
سـطـح کـمـی و کـیـفی شوراها به چه نحوی است؟
در زمینه کمیت و کیفیت ما معتقد بودیم که هر چه تعداد شـوراهـا بـیشتر شود، قدرت انـتـخـاب نـسبت به اعضا کاهش مییابد. در انتخاب اعضا ابتدا به این شکل عمل میشد که یک نفر توسط دستگاه قضایی، یک نفر از طرف شورای شهر و یک نفر هم از سوی امام جمعه برگزیده میشدند. اینگونه نبود که افراد بیایند و تقاضای همکاری بدهند. در واقـع ایـن مـا بــودیــم کــه افــراد را شـناسایی میکردیم و با توجه به صـلاحـیـتهـا و مـحبوبیتی که در میان مردم داشتند و وجیهالمله بودند و از آبرو و احترام خود برای برقراری صلح و سازش میان مردم استفاده میکردند و با لحاظ این موضوع که یک قاضی هم به عنوان مشاور این شورا حضور داشت، آنها را انتخاب میکردیم؛ اما اکنون و طبق قانون فعلی همه افراد توسط قوه قضاییه انتخاب میشوند که این امر منجر به بروز مشکلاتی برای ما شده است. از ابتدای تشکیل شوراها تا سال 1387 تعداد آنها به 25 هزار شعبه رسید و حدود 120 تا 130 هزار نفر عضو داشتند. پس از تصویب قانون جدید و تعیین شرایط عضویت تعداد قابل توجهی از اعضا به این دلیل که شرایط لازم را نداشتند، از شوراها منفک شدند. در حال حاضر 13 هزار و 796 شورای فعال در کل کشور در کنار 8 هزار و 281 شورای غیرفعال وجود دارد. منظور از شوراهای فعال شوراهایی است که دارای گزارش عملکرد هستند و پروندههایی برای رسیدگی دارند. در صورتی که این شوراها برای ماه آینده مراجعهکننده و یا گزارش کاری نداشته باشد، غیر فعال منظور میشوند. در مجموع نزدیک به 103 هزار و224 نیروی انسانی در شوراهای حل اختلاف فعال و غـیـرفـعـال مـشغول به فعالیت هستند که از این تعداد حدود 94 هزار نفر مرد و 9 هزار نفر زن میباشند. در حدود 24 هزار نفر از کـــارکـنــان شــوراهــا دارای مــدرک تحصیلی ابتدایی، 12 هزار نفر دارای مدرک سیکل، 28 هزار نفر دیپلم، 9 هزار نفر فوق دیپلم، 22 هزار نفر لیسانس، 2 هزار نفر فوق لیسانس و 265 نفر نیز دارای مدرک دکترا میباشند. نـزدیـک بـه 4 هـزار نـفـر نـیز با تـحـصـیـــــــلات حـــــــوزوی در شوراها فعالیت دارند. این آمار نشانگر آن است که نزدیک به 30 هـــزار نــفـــر از ایـــن مــجــمــوعــه دارای تحصیلات کارشناسی به بالا هستند که رقم قابل توجهی است.
در جهت بالا بردن نقاط قوت و افزایش کیفیت این نهاد آیا اقدامی صورت گرفته است؟
در این خصوص قانون تصویب شدهای وجود دارد و ما آن را اجرا میکنیم؛ اما این که آیا این قانون کافی است و به قوت خود باقی میماند یا برای تغییر آن باید کاری انجام دهیم، جزو بحثهای روز ما میباشد و در این زمینه اقداماتی در حال انجام است. در این راستا، مسئولان قضایی با دقت به دنبال ایجاد یک اتاق فکر و ارزشیابی هستند تا در آن آثار وجودی شوراها را اثباتاً و نفیاً مورد بررسی قرار دهند. این امر پیوسته در حال بازسازی و بهسازی است. در گذشته با توجه به این که سیاست کلی، گسترش کمّی شوراها بود، اداره کل شوراهای حل اختلاف که به عنوان اتاق فکر عمل میکرد، حذف شد و مدیریت شوراها به اداره دیگری که مسئولیت انجام کار دیگری را داشت، واگذار گردید و این اقدام انسجام کار را از بین برد.
به اعتقاد من هر دستگاه و نهاد اداری برای این که سالم بماند، نیازمند این است که به لحاظ کیفیت و پالایش به حد مـطـلـوبـی بـرسد. در دستگاه قضایی و دادگستریها ما هـیـئـتهـای رسـیدگی به تخلفات، دادسرای انتظامی و بخشهای بازرسی را داریم که وجود آنها برای سلامت دستگاه لازم است. توجه به نظارت، بازرسی و ارزشیابی توسط دستگاه قضایی درجهت ادامه حیات شوراهای حل اختلاف میتواند جزو اقدامات مؤثر در ثبات این نهاد نوپای شبهقضایی باشد که چند سالی است به راه افتاده است.
خـوشـبـخـتـانـه رئـیـس جـدیـد قـوه قضاییه در اولین اقدامات خود مرکز امور شورای حل اختلاف را که از سال 1383 به بـعـد جـایـی در تـشـکـیـلات قضایی نداشت، دوبـاره ایـجـاد و بـرقـرار کردند. ما امـیــدواریــم کـه در عـرض یـک سـال آیـنـده شوراهای حل اختلاف را از نظر کمیت، کیفیت و بهسازی به حد قابل قبولی برسانیم و در کنار آن مسائل و مشکلات آموزشی و بازرسی را برطرف ساخته و آن را به یک ارگان منسجم و کامل تبدیل کنیم.
در بحث بازرسی هم شاید تاکنون کار چندانی انجام نشده و انجام بازرسیها در محدوده زمانی کوتاه صورت میگرفته است. ما درصدد هستیم تا حضورمان را در استانها تقویت کنیم و برنامههایی در این بخش آماده ارائه داریم.
شوراها در زمینه تعامل با معاونت آموزش به چه شکل عمل کردهاند؟
از زمان تشکیل شوراهای حل اختلاف بودجهای مجزا به عنوان هزینه آموزشی برای این شوراها منظور شد و جلسات مشترکی بین اداره آموزش قوه قضاییه و اداره کل شـوراهـای حـل اخـتـلاف برقرار گردید. به این ترتیب، سرفصلها و دروسی که برای آموزش اعضای شورا لازم بود، در ردیف آموزشی قرار گرفت و تدریس میشد. کتابهایی هم به تبع آن تهیه و منتشر شدهاند. همچنین اداره آموزش موظف به برپایی کلاسهای آموزشی برای اعضا در تمامی استانها میباشد. به عقیده من یکی از بهترین و کارآمدترین آموزشها میتواند این باشد که دادگستریها هر دو سه هفته جلسهای را با حضور اعضای شوراها تشکیل داده و در این جلسات با طرح مسائل جدید و مبتلابه روز اقدام به آموزش آنان کنند؛ زیرا نباید از یاد ببریم که آموزش باید متناسب با هر شخص، سن و سال و صلاحیتهای فردی و شخصی صورت بگیرد. تعدادی از شوراها در مناطق دورافتاده و روستایی قرار داشته و توسط افراد ریشسفید و کمسواد اداره میشوند. در جلسات بحث و گفتوگویی که به صورت رو در رو بین اعضای شورا و دادگستری برگزار میشود، مشکلات شنیده شده و افراد مورد ارشاد قرار میگیرند.
وجود شوراهای حل اختلاف تخصصی را تا چه اندازه مؤثر میدانید؟
در مراحل ابتدایی و در آییننامه اولیه، این شوراها جایگاهی نداشتند؛ اما بعدها با توجه به نظر رئیس وقت قوه قضاییه، شوراهای حل اختلاف تخصصی در بخش اصناف و نیز در بخش مذاهب ایجاد و به تناسب صلاحیتها تقسیمبندی و راهاندازی شدند. به عنوان مثال، در اوایل شورای اختصاصی ارامنه اصفهان تشکیل شد و به تبع آن برای مذاهب دیگر نیز به طور خاص شوراهایی را ایجاد کردیم.
درخصوص حرفهها و اصناف هم این شوراها مدتی است که ایجاد شده است. البته اکنون با توجه به جدید بودن این شوراها نمیتوان اظهار نظر دقیق و آماری کرد و اعلام نتیجه درباره تأثیرگذار بودن این شوراها نیاز به گذشت زمان دارد؛ اما در عین حال معتقدیم شورای یک صنف و حرفه خاص اختلافات خود را با توجه به متخصص بودن اعضای شورا در آن بخش بهتر میتواند حل نماید.
هماکنون میزان رضایت عمومی از عملکرد شوراها تا چه حد است؟
شما به این امر واقفید که در حرفه پزشکی تقریباً 80 تا 90 درصد رضایت مردم به دست میآید و ذات این کار میطلبد که به این شکل بازده بدهد؛ در حالی که ذات کار قضا این است که یک نفر ناراضی و نفر دیگر راضی باشد. بنابراین به جهت ماهیت کار قضا و دادگستری 50 درصد مراجعان راضی و 50 درصد ناراضی هستند. البته این 50 درصد راضی هم به طور کامل اظهار رضایت نمیکنند که علت آن به مسئله اطاله دادرسی و این که شخص مدت زمــان طـــولانــی را بــرای کــســب رأی و حــق خـود میگذراند، بازمیگردد. با توجه به این که شوراها هم مانند دادگستریها مبتلابه حکم دادن شدهاند، به این شکل که در حال حاضر حدود 20 درصد کار منجر به صلح و سازش شده و 80 درصد به سمت صدور حکم رفته است، آنها نیز در این مسئله با دادگستریها شریک شدهاند و بهناچار به سمت ماهیت 50 درصد ناراضی پیش میروند.
جنابعالی در جهت ارتقای عملکرد شوراها چه دیدگاهها و برنامههایی دارید؟
در جلسه مسئولان قضایی بحثهای متعددی در این زمینه انجام شده و امیدواریم بهزودی به یک جمع بندی و سیاست کلی در این خصوص برسیم. من بر این اعتقادم که در این روند ما باید به دنبال حل مشکلات شوراهای حـل اخـتـلاف از جـمـلـه مـشـکـلات قـانـونـی، تـعـیـین صلاحیتها، کمیت و کیفیتها و تقویت و پالایش آنها باشیم و از جهات مختلف به امر آموزش، بازرسی و بهخصوص صلح و سازش بپردازیم.
در رابطه با کمیت شوراهای حل اختلاف هم احتمالاً به سمت کاهش کمیت و به تبع آن انتخاب افراد اصلح خواهیم رفت. با توجه به این که عضویت افراد در این نهاد افتخاری است و مبلغی به اسم حقوق شامل حال آنها نمیشود، در پی آن هستیم که از آنها تا حدودی از لحاظ مادی قدردانی و تشکر شود. همچنین درصدد حل مسائل مربوط به بیمه این افراد نیز هستیم .
از نظر صلاحیتی هم معتقدم که ما باید شوراهای روستایی را با صبغه صلح و سازش داشته باشیم و با توجه به اوضاع حاکم بر این مناطق، شرایط جدید عضویت؛ یعنی برخورداری اعضا از سواد و مدرک تحصیلی بالا را برداریم. البته در قانون آمده است که در روستاها داشتن سواد خواندن و نـوشـتـن بـرای اعـضـا کـافـی اســت. در رابـطـه با شهرها، بهخصوص شهرهای بزرگ میتوانیم به این شکل عمل کنیم که هم شوراهای حل اختلاف اختصاصی صلح و سازش داشته باشیم و هم تعدادی از آنها دارای صلاحیت شبهقضایی باشند؛ مانند آنچه در ماده واحده 189 گفته شده است.
در پایان، از دستاندرکاران نشریه "مأوی" که در جهت اطلاعرسانی به کارکنان، قضات و سازمانهای تابعه قوه قضاییه تلاش کرده و به ایفای نقش میپردازند، تشکر و قدردانی مینمایم.
منبع: مأوی نیوز
تلخیص از : قاضی دادگستر